Controversie su concessioni di beni e servizi pubblici: la giurisdizione è del Giudice Amministrativo.

Le Sezioni Unite Civili della Cassazione con sentenza n.   22357 del 26.9.2017 (clicca qui per leggerla) sono  tornate sul tema di cui al titolo.

Ricordano gli Ermellini che sin dagli anni ’90 si è affermato che appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma degli artt. 5-7, legge 06/12/1971, n. 1034, le controversie relative a rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici, indipendentemente dalla natura delle posizioni giuridiche dedotte e alla fonte da cui detti rapporti traggono origine (Cass. Sez.U. 19/07/1995, n. 7816). Si è ritenuto che tale giurisdizione non viene meno neppure ove si chieda la risoluzione del contratto per inadempimento degli obblighi assunti, sia che l’ente concedente non faccia ricorso a poteri autoritativi per revocare la concessione, bensì faccia valere, ad esempio, una clausola di disdetta (Cass. Sez.U. 11/05/1998, n. 4749), sia che il concessionario chieda la risoluzione del rapporto per pretese inadempienze dell’ente concedente, nonché la condanna di quest’ultimo al ristoro dei danni relativi (Cass. Sez.U. 17/11/1998, n. 11578).

Più di recente – prosegue la motivazione- si è ribadito che le controversie concernenti il servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani – ivi comprese quelle aventi ad oggetto  il risarcimento dei danni – appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo sin da epoca anteriore all’entrata in vigore dell’art. 4, comma 1, d.l. 23/05/2008, n. 90 (conv. mod. legge 14/07/2008, n. 123), norma che – sebbene abrogata dall’art. 4 coord. cod. proc. amm. (all. 4) – è riprodotta nell’art. 133, comma 1, lett. p), cod. proc. amm., nulla essendosi innovato rispetto al passato, con la suesposta sequenza di disposizioni, in ordine al riparto della giurisdizione in detta materia (Cass. Sez.U. 28/06/2013, n. 16304), pure con riguardo all’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.. Infatti la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti urbani costituiscono un servizio pubblico che la legge riserva ai Comuni sin dal «decreto Ronchi» (art. 21, d.lgs. 05/02/1997, n. 22), con le ricadute generali in tema di giurisdizione esclusiva previste (prima della sua abrogazione ad opera dell’art. 4, all. d.lgs. n. 104/2008) dall’art. 33, comma 2, lett. b) – e), d.lgs. 31/03/1998, n. 80, nel testo modificato dalla legge 21/07/2000, n. 205 (Cass. Sez.U. n. 16304/2013; conf. Cass. 19/12/2014, n. 26913). 3. La Corte costituzionale ha definito i confini della giurisdizione amministrativa esclusiva, esigendo (a) che vi siano coinvolte situazioni giuridiche di diritto soggettivo e/o d’interesse legittimo strettamente connesse; (b) che il legislatore assegni al giudice amministrativo la cognizione non di blocchi di materie, ma di materie determinate; (c) che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità, cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio (Corte cost., sent. n. 35 del 2010 e ord. n. 167 del 2011).  In particolare, il legislatore, nell’attribuire alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, ha individuato una particolare materia (Corte cost., sent. n. 204 del 2004, n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007), rappresentata appunto dalla gestione dei rifiuti ed ha considerato l’attività amministrativa come preordinata di per se stessa all’organizzazione o all’erogazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento (Corte cost., sent. n. 35 del 2010). Inoltre, il riferimento ai comportamenti della pubblica amministrazione deve essere inteso, secondo la Corte delle leggi, nel senso che rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, i comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo e non anche quelli materiali posti in essere dall’amministrazione al di fuori dell’esercizio di un’attività autoritativa (Corte cost., sent. n. 35 del 2010). Il che comporta che la cognizione del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, può avere ad oggetto, nel necessario concorso degli altri requisiti sopra enunciati, persino unicamente diritti soggettivi (Corte cost., sent. n. 259 del 2009), restando ovviamente esclusi quei giudizi laddove, venendo in rilievo questioni meramente patrimoniali connesse all’adempimento da parte dell’amministrazione di prestazioni pecuniarie nascenti da un rapporto obbligatorio, i comportamenti posti in essere dall’amministrazione stessa non possono sono ricompresi nell’ambito di applicazione della norma processuale del giudizio amministrativo e rientrano, invece, nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria (Corte cost., sent. n. 35 del 2010).

. Tutto ciò, per rispondere ai ridetti parametri di adeguatezza costituzionale, comporta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo laddove la controversia riguardi rapporti costituiti o modificati da provvedimenti amministrativi (Cass. Sez.U. 09/06/2014, n. 12923), mentre, se nel giudizio sia dedotto un rapporto obbligatorio avente fonte in una pattuizione negoziale intesa a regolamentare gli aspetti meramente patrimoniali del pubblico servizio, la relativa vertenza resta alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. n. 16304/2013).

Dunque a nulla rileva, nella specie, l’intento risolutorio e risarcitorio della domanda complessivamente avanzata, dinanzi al tribunale di Perugia, dalla Soc. G. Questa chiede la risoluzione del rapporto (proseguito sino al 2001 in ragione del contratto del 1999 e di risalenti delibere e determinazioni, per pretese inadempienze del Comune riconducibili proprio alla sua azione amministrativa, culminata nella delibera di giunta del 6 dicembre 2001 adottata all’esito del procedimento per l’auto-annullamento e per la revoca delle delibere di giunta del 1997 e del 1999) e la condanna dell’ente locale al ristoro dei danni consequenziali. Il che deve, senz’altro, intendersi globalmente riconducibile fra le vertenze ricadenti nella sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Deve ribadirsi, infatti, il consolidato orientamento di legittimità secondo cui, in disparte le controversie afferenti la fase meramente esecutiva, tanto per l’attuale art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., quanto per le precitate e previgenti disposizioni (artt. 5-7, legge n. 1034/1971; art. 33, comma 2, lett. b) – e), d.lgs. n. 80/1998; art. 4, comma 1, d.l. n. 90/2008), sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per tutte le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore. Ovviamente, ciò vale a  maggior ragione per il peculiare servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani (conf. anche art. 133, comma 1, lett. p), cod. proc. amm. e le precitate omologhe disposizioni previgenti). 

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